Kontribusi tamu: “Ekonomi Politik Baru Perdagangan AS” – Beragampengetahuan

Hari ini kami beruntung mendapat kontribusi tamu dari Jeffry Frieden, Profesor Internasional, Hubungan Masyarakat, dan Ilmu Politik di Universitas Columbia.

Pemerintahan kedua Presiden Donald Trump telah mengubah kebijakan perdagangan AS. Dalam artikel baru, saya dan David A. Lake melakukan survei terhadap konteks historis strategi perdagangan pemerintahan Trump, mengkaji alasan perubahan dramatis dalam kebijakan perdagangan AS, dan merangkum kemungkinan implikasi strategi tersebut di dalam dan luar negeri. Makalahnya tersedia di sini.

Dalam postingan blog ini, saya fokus pada implikasi kebijakan perdagangan Trump terhadap analisis ekonomi politik perdagangan internasional. Sama seperti kebijakan-kebijakan Trump yang belum pernah terjadi sebelumnya dalam periode pascaperang dari sudut pandang ekonomi—dan, dalam banyak hal, belum pernah terjadi sebelumnya dalam sejarah AS—kebijakan-kebijakan tersebut juga menunjukkan perubahan besar dalam cara kerja politik perdagangan selama satu abad terakhir.

Sejak berdirinya Republik hingga tahun 1930-an, kebijakan perdagangan ditetapkan oleh Kongres. DPR dan Senat akan secara teratur membahas rancangan undang-undang perdagangan, seringkali melalui pertemuan kelompok yang mencakup kepentingan proteksionis yang paling relevan dan berpengaruh secara politik. Terutama setelah Perang Saudara, tarif ditetapkan pada tingkat yang sangat tinggi, terutama oleh Partai Republik yang mewakili konstituen industri mereka di Timur Laut dan Barat Tengah. Pada awal tahun 1900-an, ekspor baru dan kepentingan internasionalis lainnya menjadi semakin khawatir mengenai dampak timbal balik dari tarif kita terhadap tarif negara lain; Partai Demokrat sebagian besar mencerminkan sikap mereka yang lebih pro-perdagangan.

Pada tahun 1930-an, pada masa Depresi Besar, Kongres mengesahkan Undang-Undang Perjanjian Perdagangan Timbal Balik (Reciprocal Trade Agreements Act), yang memberikan presiden kekuatan tawar-menawar perdagangan yang besar. Sejak itu, sebagian besar kebijakan perdagangan diatur oleh lembaga eksekutif dan lembaga independennya, seperti Komisi Perdagangan Internasional. Tujuan dari delegasi awal adalah untuk menerapkan pendekatan kebijakan perdagangan yang lebih pro-perdagangan dan tidak terlalu bias, dan hal tersebut berhasil dicapai.

Pemerintahan Trump telah menggunakan berbagai taktik untuk mendapatkan kendali penuh atas kebijakan perdagangan, dan Kongres Partai Republik tampaknya puas dengan hal tersebut. Sebagian besar cara yang dibahas berkaitan dengan menyatakan Amerika Serikat berada dalam keadaan darurat dalam bentuk apa pun, baik ekonomi, keamanan nasional, atau keadaan darurat lainnya. Strategi ini mungkin tidak akan berhasil di pengadilan, namun tampaknya tidak akan menjadi masalah karena pemerintah pasti akan menemukan cara lain untuk menerapkan hambatan perdagangan yang diinginkannya.

Kebijakan perdagangan pemerintahan Trump tampaknya mempunyai beberapa aspirasi, beberapa di antaranya bertentangan dengan aspirasi lainnya. Secara kasar, Trump ingin membangun kembali manufaktur Amerika karena alasan ekonomi dan keamanan. Sasaran tersebut mungkin juga mencerminkan strategi politik untuk menarik wilayah-wilayah industri yang telah kehilangan produksinya. Ia juga berupaya menggunakan tarif untuk mendapatkan konsesi dalam perdagangan, obat-obatan, dan masalah non-ekonomi lainnya. Pada akhirnya, Trump berharap tarif tersebut akan menghasilkan pendapatan bagi pemerintah, mungkin mengimbangi pemotongan pajak Partai Republik. Tujuan jangka pendeknya adalah untuk menyeimbangkan arus barang antara Amerika Serikat dan masing-masing mitra dagangnya, yang berarti bahwa ekspor barang dagangan fisik AS harus sama dengan impor AS secara bilateral.

Meskipun kebijakan perdagangan Trump masih belum terselesaikan, sebagian besar analis memperkirakan perlindungan yang efektif pada akhirnya akan berada pada kisaran 15-20%. Ini adalah tingkat tertinggi yang pernah kita lihat di negara-negara maju dalam beberapa dekade terakhir, dan hal ini mempunyai implikasi ekonomi yang luas.

Apa pun signifikansi ekonomi dari kebijakan-kebijakan ini, signifikansi analitisnya bahkan lebih besar karena kebijakan ini sangat berbeda dengan kerangka kebijakan perdagangan AS (dan negara-negara lain). Ekonomi politik kebijakan perdagangan telah dipelajari secara intensif selama bertahun-tahun, dan terdapat banyak literatur teoretis dan empiris mengenai hal ini di Amerika Serikat dan negara lain. Namun banyak hal yang terjadi dalam kebijakan perdagangan AS akhir-akhir ini tampaknya menyimpang dari pola umum dalam menyusun kebijakan perdagangan.

Kebijakan perdagangan sering kali dipahami sebagai contoh politik kepentingan khusus yang klasik, yang mana kepentingan produsen diadu dengan kepentingan konsumen. Saat ini, model normatif kebijakan perdagangan sebagian besar dibingkai dalam kerangka “penjualan perlindungan” Grossman-Helpmann. Hal ini memperhitungkan seberapa terorganisir kelompok-kelompok kepentingan tersebut, seberapa besar kekuatan politik yang mereka miliki, dan beban mati (deadweight cost) dari kebijakan tersebut; akibatnya adalah pemerintah mempertimbangkan kepentingan industri proteksionis terhadap kepentingan industri dan individu yang mengkonsumsi barang impor (dan barang yang diperdagangkan secara lebih luas) dan kesejahteraan sosial. Kebijakan perdagangan pada umumnya tidak bersifat partisan, karena anggota Kongres dan politisi dari semua kalangan terutama menaruh perhatian pada menjaga kepentingan konstituen mereka.

Maka, dalam “masa normal”, kebijakan perdagangan merupakan politik kepentingan khusus dan tidak terlalu ideologis. Hal ini telah terjadi di Amerika Serikat sejak tahun 1930an. Namun, terkadang kebijakan perdagangan bersifat sangat partisan dan ideologis. Seperti disebutkan sebelumnya, terdapat perpecahan yang signifikan antara Partai Republik dan Demokrat pada akhir abad ke-19 dan awal abad ke-20, dan selama periode antar perang, negara ini terbagi rata antara kelompok isolasionis proteksionis dan kelompok internasionalis perdagangan bebas.

Akibatnya, kebijakan perdagangan kadang-kadang keluar jalur dan menjadi isu dalam perdebatan politik nasional—kebanyakan seputar kebijakan yang dimaksud, seperti perdebatan antara kaum isolasionis dan internasionalis. Faktanya, beberapa tahun yang lalu saya membantu Inter-American Development Bank mengoordinasikan studi multi-negara mengenai kebijakan perdagangan di Amerika Latin, dan kami sangat tertarik untuk mengetahui bahwa pola ini juga umum terjadi di sana. Hampir di semua periode, kebijakan perdagangan diterapkan secara diam-diam di tingkat perusahaan atau industri oleh kepentingan-kepentingan khusus dan para pendukungnya, dengan sedikit perhatian publik. Namun pada saat-saat tertentu—biasanya ketika sebuah perjanjian perdagangan besar sedang dipertimbangkan, atau pada saat krisis—perdagangan menjadi sangat politis, dengan partai-partai politik yang terpecah belah mengenai garis besar strategi perdagangan yang harus dijalankan.

Amerika Serikat saat ini berada dalam salah satu periode di mana strategi perdagangan negaranya, serta strategi ekonomi internasionalnya yang lebih luas, layak untuk didiskusikan. Hal ini merupakan hal yang sangat baru dalam 80 tahun terakhir sehingga mengejutkan banyak analis, karena “konsensus sentris” yang mendukung integrasi ekonomi telah berlaku di Amerika Serikat sejak tahun 1940an. Namun pemilu tahun 2016 merupakan momen yang menentukan, dimana calon presiden dari kedua partai mencalonkan diri untuk pertama kalinya dalam satu abad dengan platform yang secara eksplisit menentang perdagangan internasional. Faktanya, terdapat sedikit perbedaan antara pidato kampanye Bernie Sanders dan Donald Trump mengenai globalisasi. Pemerintahan Trump yang pertama mulai menyimpang dari konsensus sentris; pemerintahan Biden tidak benar-benar membalikkan pendekatan ini; pemerintahan Trump yang kedua kurang lebih menyelesaikan perubahan besar dalam strategi perdagangan AS.

Hal ini tidak berarti bahwa kepentingan khusus tidak penting. Beberapa industri yang secara tradisional bersifat proteksionis – baja, aluminium, mobil – sudah dilindungi, dan ada ribuan permintaan pengecualian tarif. Memang benar, bukti pengecualian yang diberikan oleh pemerintahan Trump yang pertama menunjukkan relevansi standar motif ekonomi politik.

Meskipun demikian, jelas bahwa yang ada adalah perspektif strategis yang luas mengenai peran Amerika dalam perdagangan internasional. Kebijakan ekonomi luar negeri AS pascaperang—seperti tatanan ekonomi internasional pascaperang yang lebih luas—berpijak pada dua pilar: kepemimpinan AS dan multilateralisme. Pemerintah saat ini mempertanyakan kedua hal tersebut. Mereka memandang Amerika Serikat terlalu terbebani dan terbebani, serta percaya bahwa multilateralisme merugikan kepentingan AS. Meskipun terdapat banyak pandangan alternatif yang dianut secara luas, pandangan-pandangan tersebut tampaknya tidak lagi aktif ketika menghadapi upaya pemerintahan Trump untuk membalikkan arah kebijakan AS.

Perdebatan mengenai posisi Amerika di dunia tidak lepas dari kepentingan ekonomi. Sama seperti kesenjangan isolasionis versus internasionalis yang secara kasar menelusuri kepentingan ekonomi wilayah-wilayah dan industri-industri utama Amerika, terdapat juga kesenjangan yang jelas antara wilayah pesisir yang umumnya bersifat internasionalis dan kota-kota besar di satu sisi, dan kelompok populis nasionalis di kawasan industri dan pertanian di wilayah pedalaman di sisi lain. Meskipun demikian, terdapat perbedaan ideologi dan sikap yang jelas di antara pandangan-pandangan dunia ini yang tidak dapat direduksi menjadi kepentingan ekonomi semata.

Persaingan gagasan mengenai kepentingan nasional Amerika Serikat di bidang perdagangan dan ekonomi jelas relevan dengan pertanyaan mengenai peran Amerika Serikat yang lebih luas dalam lingkungan geopolitik yang semakin kontroversial. Kebangkitan Tiongkok dan Rusia yang beralih ke imperialisme revanchis menimbulkan tantangan besar bagi Amerika Serikat dan sekutu tradisionalnya. Ada banyak cara untuk menghadapinya; pemerintahan Trump sebagian besar memilih pendekatan unilateral dan transaksional. Hal ini tentunya konsisten dengan kebijakan perdagangannya yang unilateral dan transaksional; tapi itu bukan satu-satunya strategi yang mungkin.

Sampai saat ini, ekonomi politik modern dalam perdagangan tampak sederhana: kepentingan-kepentingan tertentu bersaing untuk mendapatkan pengaruh terhadap pembuat kebijakan untuk mendapatkan keuntungan kebijakan. Peralihan pemerintahan Trump membawa kita kembali ke perdebatan kebijakan yang mengingatkan kita pada abad ke-19 dan awal abad ke-20, ketika berbagai partai, wilayah, dan ideologi memperdebatkan peran negara yang tepat dalam perekonomian dunia. Perdebatan ini melibatkan perspektif berbeda mengenai keamanan nasional, tujuan nasional, dan kepentingan nasional. Perdebatan yang terjadi saat ini menimbulkan pertanyaan serupa: Amerika Serikat itu negara seperti apa, ingin menjadi negara seperti apa, dan bagaimana AS ingin berinteraksi dengan negara-negara lain di dunia.

Penulis artikel ini adalah Jeffrey Frieden.